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INTRODUCTION GENERALE
INTRODUCTION GENERALE
- La notion d’institution
- Institutions politiques et institutions administratives
Selon le doyen Maurice Hauriou : « les institutions sont des organismes au service d’une idée ». Par exemple, au rang des institutions publiques, on peut citer : le parlement au service de l’idée de démocratie, le Conseil d’Etat au service de l’Etat de Droit, l’Institut Pasteur au service de la recherche médicale, l’Académie Française au service du rayonnement de la langue française, les université au service de la découverte, de la transmission, du savoir et de l’insertion professionnelle des jeunes générations, un conservatoire au service de la culture, … ce sont de grandes institutions.
Au rang des institutions privées on peut citer les congrégations au service d’une religion, les syndicats au service du progrès social, la Croix Rouge au service des malades, …
Un institution est donc une structure, une entité composée d’organes interactifs dotés de ressources disposant de moyens, possédant une identité dont l’existence est admise par tous et est considérée comme utile à tous ou à des partie de la société. Du reste lorsqu’une structure privée acquière un certain niveau de notoriété on dit, par extension de langage, qu’elle est devenue une institution.
2) La notion d’institution publique
Jean Gicquel dans son ouvrage Droit Constitutionnel est Institutions Politiques écrit : « d’après le dictionnaire, les institutions sont des choses établies par les hommes. Les institutions publiques sont des choses établies par ceux-ci dans le domaine de la vie publique ».
Marcel Prélot écrit dans son ouvrage de Droit Constitutionnel : « Le terme institution désigne l’ensemble des organismes et des mécanismes du pouvoir existant dans une société, à une époque donnée. Les institutions sont des organismes et des mécanismes complexes dont l’objet est la société et le gouvernement des hommes dont la pensée politique a élaboré les justifications et les fondements, dont l’histoire décrit l’évolution et dont la science constitutionnelle et administrative a systématisé et classé les modèles ».
On peut ranger sous le vocable d’institution publique deux grandes catégories d’institutions : politiques et administratives.
3) Les institutions publiques politiques et les institutions publiques administratives : le prolongement des institutions politiques par les institutions administratives
L’étude des institutions politiques conduit à l’analyse des régimes politiques, c’est-à-dire des organismes et mécanismes de production des normes nationales créatrices de Droits et d’obligations (lois, décrets, ordonnances)
L’étude des institutions administratives conduit à l’analyse des organismes et mécanismes d’application de ces normes nationales aux citoyens sur l’ensemble du territoire. Elle conduit à l’analyse des organes et procédures qui sont les relais de ces normes du centre de l’Etat jusqu’à l’extrémité de ses limites territoriales.
4) Annonce du plan du cours
Il convient de donner d’abord de l’administration une définition générale, in abstracto, dans une première partie. Il faut donner ensuite dans une seconde partie un aperçu de l’évolution des institutions administratives françaises, de la Révolution à nos jours. En troisième lieu il convient d’étudier l’administration d’Etat et dans une quatrième partie, l’administration des collectivités territoriales.
PARTIE 1 : Le concept d’administration
C’est le traditionnel ‘’Ils’’ qu’exprime la sagesse populaire
Selon François Lachaume (auteur de Les grands Arrêt de la Jurisprudence Administrative) : « l’action administrative peut se définir comme l’ensemble des activités prises directement en charge par l’Etat, les régions, les départements, les communes, les départements et collectivités d’Outre Mer et leurs établissements publics ou assurées sous leur contrôle par des personnes privées ayant pour but la satisfaction de l’intérêt général et le maintien de l’ordre public au sens large du terme. »
Selon Georges Vedel (auteur de Droit Administratif) : « l’administration est l’ensemble des activités qui, sous l’autorité ou le contrôle du gouvernement et des autorités publiques décentralisées, tendant au maintien de l’ordre public et à la satisfaction des besoins d’intérêt général et c’est l’ensemble des personnes physiques et morales qui accomplissent la fonction administrative. »
De ces définitions découlent quatre questions :
- Qu’est-ce qu’administrer ? (CHAPITRE 1)
- Qui administre ? (CHAPITRE 2)
- Comment administrer ? (CHAPITRE 3)
- Et où administre-t-on ? (CHAPITRE 4)
CHAPITRE 1 : Qu’est ce qu’administrer ?
- ou bien prescrivent, c’est-à-dire autorisent, interdisent, encadrent les activités des individus et il s’agit de services publics exerçant une fonction de réglementation, de prescription.
- ou bien fournissent des biens et des services de toute nature : transports, éducation, culture, élimination des déchets, mais aussi justice, diplomatie, …
Le professeur Charles Eisenmann résume ainsi le double aspect de la dimension matérielle du concept d’administration : « l’Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics apparaissent tantôt comme créateurs de droit, créateurs d’un ordre juridique, tantôt comme fournisseurs de biens et de services. Régir la vie sociale et assurer la réalisation de l’ordre qu’ils ont voulu d’une part, assurer des prestations d’autre part, telle est la double fin des activités administratives de l’Etat, des collectivités, et de leurs établissements publics. »
SECTION 1 : Les tâches de prescription de l’administration
Administrer c’est édicter des réglementations, des normes qui rendent possible la vie en société. L’activité de production de normes et le contrôle de leur application est une activité dite de police administrative dont le but est la prévention des troubles.
Léon Duguit (Théorie Générale de l’Etat) écrit : « C’est la loi qui limite la liberté individuelle, qui la limite dans la mesure où cela est nécessaire pour protéger la liberté de tous. La loi donne à l’autorité publique des pouvoirs particuliers qui s’appellent des pouvoirs de police administrative, en vertu desquels elle peut d’avance, cette autorité publique, prendre certaines mesures pour empêcher que tel acte ou tel fait contraire au droit ne se produise. »
Lorsque le fait ou l’acte contraire au droit est commis, l’autorité publique qui intervient n’est plus l’autorité administrative, mais l’autorité judiciaire. Ce n’est plus le préfet mais le juge d’instruction. La police judiciaire n’est plus préventive mais répressive. On distingue deux sortes de polices administratives : la police administrative générale et les polices administratives spéciale.
§1 : La police administrative générale
Elle a pour but le maintien de l’ordre public. La notion d’ordre public est l’une des pierres angulaire du droit administratif. Il faut d’une part en définir le contenu, d’autre part déterminer les autorités habilitées à prendre des mesure de police administrative générale.
A) La notion d’ordre public
Il convient de définir la notion d’ordre public au sens strict et au sens extensif
1) Au sens strict, classique du terme
C’est le vieux texte de loi du 4 avril 1884 sur l’organisation des communes qui à l’occasion de la définition des pouvoirs du maire, définit la notion d’ordre public. L’organisation publique c’est 4 composantes :
- la sécurité
- la sureté
- la tranquillité
- la salubrité
L’exercice de toute fonction de politique administrative tend à la prévention des troubles à l’un de ces quatre composants. L’édiction des normes de sécurité peut consister à fixer des périmètres de protection, des normes de construction pour les concepteurs d’immeuble : prescription d’escaliers extérieurs, de portes coupe feu, … toute mesure tendant à sécuriser les personnes et les biens. L’édiction de normes de sureté tend à prévenir les atteintes physiques aux personnes ou aux biens, dans par exemple la lutte contre les tags. L’édiction de norme par rapport à la tranquillité consiste en toute mesure de limitations, d’ouverture d’établissements la nuit, ou de limitation en décibels de toute sorte de zone, que ce soit des aéroports ou des industries. L’édiction de normes de salubrité porte sur des questions d’hygiène. L’administration de l’équipement contraint tout candidat à la construction à respecter des normes d’évacuation des eaux usées, d’élimination des déchets, que la direction de l’équipement aura pensé, expérimenté et formulé.
2) Au sens extensif
La jurisprudence a étendu au delà de ces quatre composants à d’autres valeurs en fonction de l’évolution des mœurs et de la société. Ces nouvelles composantes peuvent concerner la moralité, la préservation du cadre de vie, qui sont devenus des enjeux de l’opinion publique. « L’ordre public est un ordre interne qui permet à un groupe humain d’être vraiment une société. L’évènement de la norme met fin à l’état de nature. Il permet à chacun d’exercer ses droits dans le respect de ceux d’autrui. L’ordre public est la condition nécessaire à la poursuite des objectifs des Etat civilisés, c’est-à-dire la recherche de la prospérité et du bien être du plus grand nombre » Georges Dupuy.
B) Les autorités administratives habilités à édicter des normes de police administrative
S’agissant de l’Etat, c’est naturellement l’autorité que la Constitution (article 20 désigne comme le ‘’chef de l’administration’’) qui est habilité : c’est le premier ministre. Ses représentants locaux, dans les circonscriptions (un territoire administré). Ces représentants locaux dans les circonscriptions régionales, départementale d’Etat, les préfets sont eux aussi habilités à prendre des mesures de police administrative. S’agissant des collectivités territoriales c’est le maire qui dans les communes détient l’essentiel des pouvoirs de police administrative. Les présidents des conseils régionaux et généraux ont eux aussi des pouvoirs de police administrative mais dans une moindre mesure : routes départementales, accès aux bâtiments publics comme les lycées, …
§2 : Les polices administratives spéciales
Est spéciale une police générale qui n’est pas exercée par l’autorité qui devrait normalement l’exercer. Exemple : s’agissant de l’Etat, ce n’est pas le premier ministre qui exerce la police du cinéma mais le ministre en charge de la culture ; ce n’est pas le premier ministre qui exerce la police des flux migratoires et des publications étrangères, mais le ministre de l’intérieur. Est par ailleurs spéciale une police dédiée à un thème spécifique, comme l’affichage, les enseignes lumineuses, l’eau, … Il peut y avoir cumule de polices générales et de polices spéciales. Des cumules de polices générales entre elles comme en matière de circulation routière où le maire, autorité de police communale, peut durcir la réglementation édictée par le premier ministre, autorité de police nationale. Mais l’inverse n’est pas possible, le maire ne peut pas assouplir les normes nationale. Dans le même esprit, une mesure de police générale d’un maire peut être combinée avec une mesure de police spéciale d’un préfet, en matière, par exemple, de police de l’eau.
Alors qu’en règle générale, l’existence de la police spéciale, les installations classées, font obstacle à la mise en œuvre des pouvoirs de la police générale détenus par l’autorité municipale, il peut en être autrement dès lors que celle-ci intervient sur la base d’un article du code de l’environnement. C’est une exception posée par la règle du Conseil d’Etat du 11 janvier 2007, ministre de l’écologie et du développement durable contre société Barbazan tri ouest.
En supplément, sur la question des cumules de police :
- cumule de mesures d’autorités de police générales ; on dit aussi ‘’combinaison’’ de ces mesures : « le principe de combinaison possible a été posé dans la décision de principe du Conseil d’Etat du 18 avril 1902, maire de Néris les Bains ; la règle est simple : l’autorité territorialement moins vaste peut toujours ajouter à la réglementation de l’autorité territorialement plus vaste, en l’aggravant, si les circonstances locales le justifient. En revanche, elle ne peut jamais la réduire ou l’assouvir » Jean Claude Ricci, Droit Administratif Général.
- Concours de polices générales et de polices spéciales : la règle est que les deux autorités de police peuvent combiner leurs mesures, sans qu’il y ait lieu de s’arrêter au fait que le détenteur de la police spéciale serait d’un rang hiérarchique supérieur ou inférieur à l’autorité de police général. Prenons l’exemple des films classés ‘’X’’ qui a donné lieu au début des années 70 à de très nombreux conflits et décisions du Conseil d’Etat. Le ministre de la culture autorisait la projection de tel ou tel film de cette catégorie ; certains maires, craignant, à cause du caractère immoral de ces films des troubles à l’ordre public, en interdisaient la projection.
SECTION 2 : Les tâches de prestation de l’administration
Si prescrire peut être considéré comme produire de l’ordre, de la sécurité, on réserve l’appellation de prestation aux tâches de l’administration qui répondent à des besoins collectifs comme l’éducation, la santé, le sport, la culture, les transports, la solidarité, qui nécessitent pour être satisfaits des autoroutes, des routes, des ports, des aéroports, une LGV, des gymnases, des hôpitaux, des collèges, des bibliothèques, des auditorium, des scènes de théâtre, des prisons… et les moyens de les faire fonctionner en personnel et en matériel ; qui nécessitent le versement d’allocations : le RSA, l’ AAH (allocation d’aide pour handicapés), APL, bourses d’études, … Ces tâches répondent à des besoins d’intérêt général, le notion d’intérêt général est en quelque sorte le pendant de la notion d’ordre public, toutes les deux au centre des activités administratives. La matière des services publics de prestation est traitée tout au long des études juridiques chaque année par les publicistes en particulier. Les thèmes autour desquels l’étude des services publics de prestation s’ordonne sont :
- la création et l’identification des services publics et les principes de leur fonctionnement
- les modes de gestion des services publics
Les collectivités publiques rendent des services et des biens à travers des activités dites de service public dont il faut décrire la création, l’identification et les principes de fonctionnement d’un part et les modalités de fonctionnement d’autre part.
§1 : La création, l’indentification, les principes de fonctionnement des services publics de prestation
A) La création
Compte tenu de l’importance matérielle, des conséquences financières de leur création, les services publics ne peuvent être créés que par les représentants des citoyens-contribuables, c’est-à-dire par les organes délibérant, parlement et conseil d’élus locaux constitutionnellement et légalement compétents en la matière. Quand l’Etat crée l’ANPE, quand une commune crée une patinoire, un département un hospice, une commune ou un groupement de communes ou un groupement de communes, un système de ramassage scolaire, ce sont respectivement le Parlement, le Conseil Général, le Conseil Municipal ou le Conseil d’un EPCI (Etablissement Public de Coopération Intercommunale) qui créent juridiquement ces services publics.
B) L’indentification
Depuis la décision du tribunal des conflits du 22 janvier 1921 dite ‘’Bac d’Eloka’’, il est admit qu’il y ait deux catégories de services publics, les SPA (service public administratif) et les SPIC (service public industriels et commerciaux). Cette décision a été confirmée par une autre décision du Conseil d’Etat du 16 novembre 1956 dite ‘’Union Syndicale des Industries Aéronautiques’’, dans laquelle le Conseil d’Etat a établit trois critères qui permettent de distinguer un SPA d’un SPIC. Pour lui, tout service public est présumé être un SPA, sauf si les conditions suivantes sont réalisées et réunies :
- L’objet du service qui doit être semblable, se rapprocher d’une activité économique privée
- Le mode de financement du service qui doit reposer sur la redevance et non l’impôt
- Les modalités de fonctionnement des services qui doivent être proches de celle d’une entreprise publique
Où est l’intérêt de la distinction entre SPA et SPIC ? Ce ne sont pas les mêmes corps de règles qui sont appliqués. Les personnels des SPA sont des fonctionnaires ce qui signifie par exemple qu’en cas de litige avec leur employeur, c’est le tribunal administratif qui tranchera. Pour les SPIC, les personnels de direction ont le statut de fonctionnaire mais les autres peuvent avoir un statut de Droit commun.
C) Principes de fonctionnement
Doctrine et jurisprudence ont forgés ce que l’on peut appeler les grands principes du service public qui sont :
- la neutralité, ce qui renvoie aux législations et aux décisions nombreuses de jurisprudence sur le port de signes religieux ostensibles
- la continuité des services publics ce qui renvoie aux législations sur le droits de grève
- l’égalité d’accès au service public pour les usagers, et pour les personnels pour lesquels il ne peut y avoir aucune différence que celle donnée par les concours
§2 : La gestion des services publics
Il y a de nombreux mondes de gestion des services publics, que l’on peut ranger en deux catégories : les modes de gestion directs (sous entendu, gestion directement assurée par la collectivité) ou gestion indirecte, déléguée à un organisme tiers à la collectivité.
A) La gestion directe
La régie est le mode de gestion de tout service public, par lequel une collectivité (qui lui a donné naissance) intervient avec ses propres agents dont le statut diffère de celui des statuts du privé) ses propres moyens en matériel, et avec ses prérogatives de puissance publique. Le mode de gestion en régie revêt plusieurs formes :
- la régie simple : c’est le mode de gestion d’un service public dans lequel ce dernier n’a aucune individualité, ni juridique, ni financière.
- La régie dotée de l’autonomie financière : le service est toujours totalement rattaché à la collectivité, sauf que ses dépenses et ses recette ne sont pas versées anonymement au budget général de la collectivité mais sont individualisés à travers ce que l’on appelle des budgets annexes.
- La régie dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie financière, la régie personnalisée : l’établissement public, le service public est érigé en personne morale (exemple de l’hôpital : ministre de la santé et des affaires sociales>directeur régional des affaires sanitaires et sociales (DRASS)>directeur départemental des affaire sanitaires et sociale (DDASS)>hôpital (autonome))
B) Les modes de gestion indirects
Ce sont les procédés dits de délégation qui ressortent de deux lois très importantes :
- la loi du 6 février 1992 : relative à l’administration territoriale de la République
- la loi du 29 janvier 1993 : relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques
Les différentes formes de délégations du système public sont :
- la concession : c’est un contrat entre une collectivité publique et un particulier ou une société en vertu duquel ceux-ci sont appelés concessionnaires, qu’ils s’engagent a construire l’ouvrage public et à faire fonctionner le service à leurs frais en se rémunérant sur les usagers
- l’affermage : (descendant direct de la technique de la ferme générale jusqu’à la révolution) c’est un contrat dans lequel le fermier ne fait qu’exploiter le service alors que l’ouvrage a été construit par la collectivité (assainissement des eaux, collecte ou traitement des ordures ménagères, …).
- La régence : le régisseur s’intéresse seulement au fonctionnement du service
- Le bail emphytéotique administratif : un bail à très longue durée (convention d’exploitation)
- Les SEM ou société d’économie mixte : des sociétés anonymes mixtes qui possèdent des capitaux privés et des capitaux publics (la halle aux vêtements, …)
CHAPITRE 2 : Qui administre ?
C’est dans la Constitution que réside les sources du Droit administratif (selon l’article 20 : « le gouvernement détient et conduit la politique de la nation, il dispose de l’administration et de la force armée »). La Constitution organise aussi l’administration territoriale décentralisée (titre 12). Le service administratif est accompli par des personnes morales et physiques.
SECTION 1 : Les personnes morales qui accomplissent la fonction administrative
Il s’agit d’une fiction biologique mais d’une réalité juridique. Les personnes morales sont des sujets de droits et d’obligations (comme des personnes physiques, elles pourront passer des contrats, ester en justice, avoir un patrimoine, avoir des acquis bancaires, payer des impôts, avoir un salaire et un domicile (siège d’une société). Il existe des personnes morales à but lucratif ou non, avec une base d’adhésion volontaire (syndicats), soit avec une bas d’adhésion de citoyenneté (l’Etat, les Régions, les Départements, …). Ces collectivités sont organisées en fonction des besoins collectifs hiérarchisés par eux-mêmes.
- les communes répondent à des besoins de proximité (garde d’enfants, eau propre, déneigement, …)
- le département gère la réponse à la demande collective dans des cadres supra-communaux (syndicat de commune, communauté de commune, …). Le département répond aux besoins de solidarité, l’aide sociale (couverture des soins, aide aux handicapés, hospices pour les personnes âgées, …)
- La région répons au besoin moderne de recherche scientifique, de rénovation technologique
- L’Etat répond aux grands besoins collectifs : défense, justice, diplomatie,
- L’Union Européenne a la tâche de préserver et de défendre les échanges commerciaux sur le continent, par exemple avec l’OMC ou la négociation de Kyoto sur l’environnement
Ajoutons que en ce qui concerne l’éducation, la loi répartie les compétences : la gestion du préscolaire et du primaire appartient aux communes ; les collèges aux départements ; les lycées aux communes ; les universités à l’Etat.
La close de compétence générale qui donne légalement à chaque catégorie de collectivité le droit de dépenser son budget en ce qu’elle souhaite (avec comme seul butoir juridique l’existence d’un îlot fiscal). Cela contredit la spécialisation selon les collectivités. Les propositions du comité Balladur devraient y mettre bon ordre.
SECTION 2 : Les personnes physiques qui accomplissent la fonction administrative
Les personnes morales veulent par le truchement de personnes physiques que la loi désigne pour être précisément les organes de ces personnes morales. Ces personnes physiques, autorités publiques, soit procèdent de l’élection, soit procèdent de la sélection. Les autorités élues au suffrage universel (les élus nationaux, locaux, régionaux, généraux, municipaux) réunis en assemblées, ils produisent les normes faitières que les agents publics issus de la sélection appliquent : la loi et les délibérations municipales, départementales et régionales. Les pouvoirs des élus, c’est-à-dire des organes législatifs ou délibérants portent sur :
- les questions financières
- la création et l’organisation des services publics
- le statut des agents publics
Les autorités publiques sélectionnées constituent la masse des services administratifs. Les agents publics sont recrutés sur les critères de la compétence (diplômes, expérience, …) et de l’égalité. Leur travail consiste à préparer les choix des élus, les rencontres des élus, à rédiger les rapports qui leurs sont soumis et à soumettre à leur choix les différentes options possibles pour répondre au besoin d’intérêt général. Alors que la vie d’un élu est politiquement aléatoire. La carrière des agents publics est pérennisée conformément au statut de la fonction publique dont ils relèvent. Le statut de la fonction publique, l’Etat, sur lequel et calqué celui de la fonction publique territoriale répartie les 2 500 000 agents de l’Etat en 900 corps (le corps des professeurs des écoles, le corps des conseillés de première classe des ambassades, le corps de contrôleurs des impôts, le corps des cantonniers, des techniciens des haras nationaux, les sous préfets, des inspecteurs des lois sociales de l’agriculture, etc.). Il faut différencier le grade de l’emploi, par exemple un sous préfet peut être en poste territorial ou bien en poste à l’administration centrale comme sous directeur au ministère de l’intérieur, ou bien en détachement auprès d’un ministre autre que son ministre, etc. Mais sa carrière est tracée par les règles de son statut et de son corps. Les fonctionnaires sont les seules personnes titulaires de leurs postes. A eux seuls revient ou appartient l’appellation de fonctionnaires. Les autres agents sont stagiaires, vacataires et pour l’essentiels contractuels. Ils sont en position d’activité, de détachement (auprès d’une autre ou dans une autre administration publique), de disponibilité (hors d’une administration publique ou dans le privé), ou de retraite. Ils relèvent des catégories A (exigence d’un diplôme d’établissement supérieur), catégorie B (niveau BAC), catégorie C et D (niveau brevet).
SECTION 3 : Les prérogatives de l’administration et sa soumission au droit
Pour répondre au besoin d’intérêt général, l’administration a besoin d’être offensive. Pour cela, la loi lui a donné des privilèges (privilège par rapport au droit commun), que l’on peut résumer au nombre de trois :
- le privilège du préalable ou privilège de la décision exécutoire ou décision unilatérale
- le privilège du caractère provisionnel de l’acte : l’acte s’applique même en cas de recours devant le juge administratif
- le privilège de l’exécution forcée : exemple : la fourrière : devant une résistance prolongée, l’administration peut procéder à l’exécution d’office de ses propres mesures
Les droits que l’administration possède en propre d’exproprier, de réquisitionner, de préempter, etc. sont exorbitants du droit commun, en ce sens qu’ils manifestent la puissance publique au nom de laquelle l’administration, pour répondre au besoin collectif, peut agir à sa guise.
Cependant, ces prérogatives ont une contre partie : la soumission totale de l’administration au droit. Ce qui signifie :
- chaque acte administratif doit être conforme à l’acte administratif de plus grande valeur juridique que lui (Un arrêt municipal doit être conforme à un arrêté préfectoral, qui doit être conforme à un décret, etc.)
- Le juge administratif, c’est-à-dire les tribunaux administratifs (un par région administrative), les cours administratives d’appel (une par groupement de région : Nancy pour les 5 régions Alsace, Lorraine, Champagne Ardennes, Bourgogne, Franche Comté) et le Conseil d’Etat juge suprême. Le juge administratif juge selon deux registres : soit en annulation, en cassation soit en réparation comme c’est le cas d’un accident corporel sur une route départementale qui n’a pas été entretenue ou sur laquelle des excavations n’avaient pas été traitées par la personne publique compétente.
CHAPITRE 3 : Où administrer ? (les cadres territoriaux de mise en œuvre du concept d’administration)
Il existe différentes écoles de penser sur les structures territoriale de l’administration. Celles-ci varient d’un pays à un autre. En France, il y a coïncidence entre certaines circonscriptions de l’Etat et certains ressorts géographique de personnes morales de droit public-collectivités territoriales. In circonscription est un découpage du territoire d’une collectivité pour l’administrer. La question qui se pose aux ‘’découpeurs’’ est la suivante : comment être le plus proche des besoins, en évitant le plus possible les doubles emplois ? C’est l’exigence de proximité et en même temps de cohérence. Une collectivité territoriale est une personne morale, traduction, expression juridique d’une communauté d’hommes et de femmes aillant sur un territoire les mêmes intérêts à défendre. En France, circonscription d’administration de l’Etat et collectivité territoriales coïncident, se superposent géographiquement. Mais il y a des circonscriptions d’administration de l’Etat qui ne sont pas des collectivités territoriales ; à l’inverse, il y a des personnes morales de droit public qui ne sont pas des circonscriptions de l’Etat. S’exerce alors une double administration, par exemple en France, le pouvoir central (Président de la République, premier ministre et ministres) s’exerce par l’intermédiaire des préfets ; en même temps que la personne morale (département) répond elle aussi au besoin d’intérêt général par l’intermédiaire des conseillés généraux, du président de conseil général et de ses services. La bonne intelligence de ces autorités fait que les politiques, les actions publiques convergentes vers le bien commun, vers la satisfaction des besoins des communautés d’habitants. Le citoyen se trouve donc au croisement des actions des personnes morales de droit public et de l’Etat. Chacune des actions de ces personnes morales de droit public répondent à un type de besoin des citoyens, en relation avec la hiérarchisation des compétences de ces collectivités : étudier à l’université est un besoin auquel répond l’Etat ; étudier dans un lycée est un besoin auquel répond la région ; étudier dans un collège est un besoin auquel répond le département ; accéder à la maternelle est un besoin auquel répond la commune. Ainsi, administrativement, tout citoyen est à la fois un ressortissant de l’administration d’Etat (en tant que citoyen français), un ressortissant d’un département, un ressortissant d’une commune, un ressortissant d’une région. Les cadres territoriaux de l’administration peuvent être réunis dans la pyramide suivant :
- Etat (1)
- Régions
- Départements (100)
- Arrondissements (n’est pas une personne morale mais une circonscription)
- Cantons (‘’)
- Etablissements Publics de Coopération Intercommunale
- Communes (personnes morales et circonscriptions)
Nature juridique des cadres territoriaux de l’administration d’Etat
Etat Personne Morale de Droit Public Circonscription d’administration
Région Personne Morale de Droit Public Circonscription d’administration d’Etat
Département Personne Morale de Droit Public Circonscription d’administration d’Etat
Arrondissement X Circonscription d’administration d’Etat
Canton X Circonscription d’administration d’Etat
Etablissement Public de coopération intercommunale Personne Morale de Droit Public X
Communes Personne Morale de Droit Public Circonscription d’administration d’Etat
CHAPITRE 4 : Comment administre-t-on ?
Les techniques d’administration sont au nombre de trois :
- la centralisation
- la déconcentration
- la décentralisation
SECTION 1 : La centralisation
§1 : Définition
La centralisation administrative est le système dans lequel la prise de décisions publiques, l’édiction de tous les actes administratifs, s’ordonnent autour d’un seul centre.
Cette centralisation peut être directe ou indirecte :
- directe : le centre du pouvoir gère tout par lui-même (il n’y a pas de relai). C’est le cas des pays fraichement décolonisés ou de petits Etats.
- Indirecte : l’administration dispose de relais qui recueillent les demandes et les sollicitations, les transmettant au pouvoir central dont elle reçoit des instructions.
§2 : Les avantages et les inconvénients
- avantages : ce système assure l’égalité de tous devant les droits et les charges publiques. Cela permet la coordination parfaite de l’action publique sur le territoire. La centralisation appartient à des Etats en guerre, des Etats dépeuplés, en pleine révolution.
- Inconvénients : « l’apoplexie au centre et la paralysie aux extrémités ». Dans les sociétés modernes, les décisions administratives doivent être rapides, adaptées et efficaces ; seul un pouvoir proche des besoins peut y répondre. L’époque napoléonienne et l’imagerie d’Epinal sont les emblèmes de la centralisation (les préfets sont les yeux et les bras du pouvoir central ; dans chaque département on applique les mêmes mesures au même moment).
La centralisation s’oppose au fédéralisme et à la décentralisation, forme d’autonomie moins poussée que le précédent.
SECTION 2 : La déconcentration administrative
§1 : Définition
La notion de déconcentration se définie par rapport à la centralisation dont elle apparait comme une atténuation (« c’est le même marteau qui frappe mais le manche est plus court »). L’ouvrage est mieux forgé du fait d’une précision plus grande due à une maniabilité plus sûre de l’outil.
Selon Chaput, « la déconcentration est une redistribution du pouvoir de décision dans le sens d’un amoindrissement d’une centralisation originelle au sommet » ; au total, les attributions de l’institution (Etat, collectivité locale, …) ne sont pas réduites, sa sphère de compétence est inchangée. Par exemple, la masse des affaires relevant de l’Etat reste ce qu’elle était. Mais par exemple, le règlement d’affaires relevant de la compétence du chef de l’Etat ou des ministres est transférée aux préfets ou aux recteurs.
§2 : Les avantages et les inconvénients
- avantages : rapprochement entre l’administration et les administrés
- inconvénients : risque d’incohérence, manque de cohésion entre les différents pouvoirs déconcentrés au sein du même Etat
SECTION 3 : La décentralisation administrative
§1 : Définition
C’est le système d’administration reposant sur l’existence de centre de pouvoir, c’est-à-dire l’existence de personnes morales de droit publiques autres que celle de l’Etat mais à l’intérieur de ce dernier, déterminées par lui-même. Alors que la déconcentration évoque l’image de cercles concentriques se propageant autour d’un même centre jusqu’aux limites du territoire, la déconcentration évoque l’image de la formation d’autres centres de pouvoir plus ou moins nombreux.
Quel est le critère de distinction entre la déconcentration et la décentralisation ? Il est dans le mode de désignation des organes du pouvoir, nomination pour la déconcentration, élection pour la décentralisation, qui repose donc sur des personnes morales de droit public disposant d’une autonomie mais pas de la souveraineté. Ces personnes morales de droit public sont des collectivités territoriales et non des Etats Fédérés (un Etat Fédéré d’un Etat Fédéral a sa propre constitution). Le fédéralisme peut être considéré comme la décentralisation poussée à l’extrême. L’autonomie signifie pour les collectivités territoriales qu’elles peuvent opérer des choix, disposer de leurs fonds propres, d’organes propres, d’actions publiques propres mais dans un cadre unique fixé par la loi nationale
Par exemple, les régions : les personnes morales de droit public ont le liberté, munies de leurs propres recettes fiscales, de gérer comme elle l’entendent le service public de la construction, de la rénovation, de l’entretien des lycées, … Chaque conseil régional peut avoir un parti pris architectural différent : il s’agit d’une autonomie, mais cela n’apporte pas la souveraineté, en ce sens que les régions ne peuvent pas décider de ne pas s’occuper des lycées ou de s’attribuer une compétence sur les douanes ou la gendarmerie qu’elle n’aurait pas, car c’est la loi nationale qui règle les compétences de chaque collectivité territoriale tandis que dans un Etat Fédéral c’est la constitution de chaque Etat Fédéré qui organise l’administration.
§2 : Les avantages et les inconvénients
- avantages : rapprochement plus conséquent de l’administration et de l’administré, avec cette marque particulière que l’administration est celle que s’est donné le citoyen par l’élection.
- Inconvénients : risque d’augmentation des incohérences et des inégalités entre les citoyen, mais c’est là que l’on entame un autre registre, celui du régime politique avec ses valeurs où l’inégalité peut être soit insupportable, soit admise.
§3 : La décentralisation territoriale : la notion d’établissement public
De même que le concept de collectivité territoriale définie une catégorie de personnes morales, de même le concept d’établissement public définie lui aussi une catégorie de personne morale de droit public. Ceux ci réalisent une injection d’autonomie dans les services de l’Etat décentralisé/déconcentré (santé, logement, éducation, …) l’extrémité de ces services pour mieux répondre aux besoins en rapprochant l’administration de l’administré par l’élection même des organes de ces établissements publics : conseils des administrations d’hôpitaux, HLM, …
Il y a de nombreuses catégories d’établissements publics : les EPA (établissements publics administratif), les VNF (voies navigables de France), les EPIC (établissement public à caractère industriel ou commercial : SNCF), les EPCST (établissements publics culturels, scientifiques et technologiques), les Universités, …
Les EPCI (établissement public de coopération intercommunale) sont des prolongements de communes, des fédérations de communes qui s’allient pour offrir un service plus performant (intercommunalité dont le support juridique est l’EPCI). Elles prennent différentes formes :
- syndicats, syndicats mixtes
- communauté de commune
- communautés d’agglomération ou urbaine
Un EPCI comme tous les Etablissements Publics fonctionne comme une commune qui elle-même fonctionne comme toutes les personnes morales de droit public : conseil, réunion de conseil, exécutif.
La grande différence se situe au niveau des compétences : celles des collectivités sont générales et celles des EPCI comme celles de tous les établissements publics sont spécialisée (leurs limitations sont énumérées par la loi).
CHAPITRE 5 : Qui administre ?
C’est dans la constitution que réside les sources du droit administratif. Selon l’article 20 : « le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation, il dispose de l’administration et de la force armée. La constitution organise aussi l’administration territoriale décentralisée (selon le titre 12). Le service administratif est accompli par des personnes morales et physiques.
…
PARTIE 2 : L’évolution des institutions administratives depuis 1789
Les trois grandes techniques : la centralisation, la déconcentration, la décentralisation, que nous avons étudiée, caractérise le système français. Elles coexistent, mais, fait important, à l’image des vases communiquant, elles ont eu une place variable plus ou moins grande au cours des deux derniers siècles. Pour résumer, la centralisation a dominé jusqu’en 1964, puis, centralisation, déconcentration, jusqu’à 1982, date clé, date de la réforme de l’acte 1 de la décentralisation. Des lors, centralisation, déconcentration et décentralisation sont à parité ; des textes importants renforcent la déconcentration en 1992, comme la loi ATR du 6 février 1992. Vint enfin l’acte 2 de la décentralisation par la révision constitutionnelle du 28 mars 2008 suivie de trois lois organiques, et une loi ordinaire. Observons que la République est ses partis politiques se sont retrouvés dans l’exigence de décentralisation des la mesure où l’acte 1 est l’œuvre du Premier Ministre, Maire de Lille, Pierre Mauroy et l’acte 2 œuvre de Raffarin (président au conseil régional de Poitou Charente)
Ces trois systèmes ont coexistés et coexistent encore dans des interdépendances différentes où cependant, la décentralisation a rattrapé la centralisation. L’évolution a fait que l’une des trois techniques a sur ces deux siècles largement dominé les autres, mais, qu’au final, un certain équilibre s’est fait entre la centralisation et la décentralisation.
CHAPITRE 1 : La centralisation domine l’organisation française de 1800 à 1964
La centralisation domine, ce qui signifie qu’elle ne représente pas tout le système. Jusqu’en 1831, on peut parler de centralisation quasi absolue. Ce n’est qu’à partir de cette date que les conseillés municipaux sont élus ; mais le maire ne sera élu par eux qu’à partir de la grande loi des débuts de la troisième république, celle du 4 avril 1884 sur l’organisation des communes. La centralisation est marquée par la tutelle administrative de l’Etat sur les actes des collectivités territoriales, le contrôle de légalité opéré par le préfet sur les maires et conseillés municipaux. La tutelle administrative s’exerce par le pouvoir qu’a le préfet de réformer lui-même les actes des collectivités. Par ailleurs il est ‘’l’homme fort du département’’ car il y cumule les pouvoirs e représentant de l’Etat, d’exécutif de la collectivité personne morale départementale et de ‘’tuteur des communes’’.
CHAPITRE 2 : La centralisation-déconcentration de 1964 à 1982
Le décret du 14 mars 1964 relatif à l’organisation des pouvoirs des préfets dans les départements, pour le premier décret, dans les régions pour le deuxième, organise pour la première fois la déconcentration administrative. Les préfets sont institués en délégués du premier ministre et des ministres dans les départements et les régions où il coordonne l’action des services extérieurs des ministères et où ils évitent au maximum, la remontée des prises des décisions. Ces décrets assoient juridiquement leur pouvoir. Présidence de droit de toutes les commissions administratives, notation des chefs de service, courrier expédié et reçu ‘’sous couvert de’’, ordonnancement des dépenses de l’Etat, … à l’exception des services de la justice, de la défense, de l’inspection d’académie, et de la législation sociale
CHAPITRE 3 : La décentralisation équilibre la centralisation-déconcentration de 1882 à 1992
La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions (l’acte 1 de la décentralisation), introduit des grands changements :
- la suppression de la tutelle, et la substitution du juge administration au représentant su pouvoir central pour le contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales
- la substitution des présidents de conseils généraux et régionaux aux préfets comme exécutif des collectivités départementales et régionales
Ce transfert de pouvoirs sera suivit d’un transfert de compétences à travers les lois des 7 janvier et 23 juillet 1983, suivit d’autres lois jusqu’en 1986. Résumons ces transferts en indiquant que l’Etat reste compétent sur tout (close de compétence générale (mais attribut certains morceaux de compétence aux collectivités territoriales comme par exemple en matière de formation professionnelle pour les régions ou de solidarité (adolescence, personnes âgées, personnes handicapées, RMI) au département. En 1985 par exemple, l’Etat a transféré un ‘’morceau’’ de sa compétence en matière de formation professionnelle, l’élaboration des schémas des formations professionnels. Mais l’Etat se garde l’outil : les AFPA (association de formation professionnelle des adultes). Mais ces AFPA seront finalement transférées aux régions lors de l’acte deux de la décentralisation
CHAPITRE 4 : La déconcentration-décentralisation domine le système depuis la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la république (loi ATR) et le décret du 1er juillet 1992, ‘’charte de la déconcentration, jusqu’à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003
La loi ATR fait de la déconcentration le régime de droit commun de l’administration. Pour donner plus de poids à ce principe de la déconcentration, le gouvernement Mauroy l’impose par une loi alors que constitutionnellement, un décret aurait suffit dans la mesure où l’organisation de l’administration relève du pouvoir exécutif. Pour confirmer, le gouvernement Mauroy publie un décret qui se veut fondamental (‘’Charte’’) organisant, amplifiant la décentralisation. La nuance tient au fait que malgré cela, la centralisation reste prégnante, quand bien même ce décret est affirmé, des pouvoirs de direction, des préfets sur les antennes départementales des ministres.
CHAPITRE 5 : La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 pose le principe d’une république décentralisée.
Solennellement : le principe de la décentralisation est érigé au rang des principes fondateurs de la république énumérés à l’article 1 de la Constitution au bout duquel une phrase courte a été ajoutée : Son organisation est décentralisée. La réforme restructure rien moins que le titre 12 ‘’des collectivités locales’’ de la Constitution. Trois lois organiques du 1er août 2003 (dédiées respectivement au pouvoir d’expérimentation, au droit de pétition, et au référendum local décisionnel) et une loi ordinaire du 13 août 2004 dédiée aux ‘’libertés et responsabilités locales’’ –il s’agit d’un nouveau transfert de compétence l’Etat vers les collectivités territoriales – ont été adoptés en application de cette révision constitutionnelle (loi du 27 juillet 2004 sur l’autonomie fiscale. Cette grande réforme concerne d’une part toutes les collectivités territoriales et leurs groupement et d’autre part pour certains aspect les seules personnes morales territoriales d’outre mer. Notons que l’appellation de DOM TOM disparait et que seuls existent d’une part les départements et régions d’outre mer confondus, et d’autre part les collectivités d’outre mer
SECTION 1 : La réforme dans son ensemble
Elle consiste dans un transfert de pouvoir et en un transfert de compétence.
§1 : Le transfert de pouvoir
A) Le transfert de pouvoir aux organes des collectivités
1) Le pouvoir d’expérimentation
Il s’agit de bien comprendre que le pouvoir transféré de l’Etat aux collectivités consiste en un exercice d’une compétence de l’Etat sur un objet et une durée déterminée ; le transfert n’est donc pas irréversible. L’expérimentation servira à savoir si les besoin d’intérêt général sont mieux satisfaits quand la collectivité territoriale exerce la compétence que quand il s’agit de l’Etat.
2) Principe de subsidiarité
3) Principe du chef de filât
4) Principe de l’autonomie fiscale
B) Le transfert aux citoyens des collectivités
Ce transfert s’ordonne autour des idées déjà à l’origine des transferts de compétences de 1982. La région voit son rôle d’autorité chargée de l’initiative et de la communication, du développement économique et de l’aménagement du territoire affirmé (compétence pour octroyer des primes à l’installation de l’entreprise). Le département voit son rôle de chef de file en matière sociale s’affirmer aussi : la gestion du RMI, du RSA, transfert de l’APA (aide personnalisée d’autonomie), … la commune reste compétente en tout (close de compétence générale)
1) Le droit de pétition
2) Le droit au référendum décisionnel local ; jusque là, seul le référendum consultatif était admis
§2 : L’outre mer spécifiquement
Les territoires de la république d’outre mer sont classés en départements d’outre mer et en collectivités d’outre mer (5 départements, et toutes les autres dépenses territoriales de la république). Les DOM ont la même structure administrative que les départements de métropole, sauf que :
- du point de vue de l’organisation du pouvoir, les conseils généraux sont aussi des conseils régionaux : ce sont à la fois des personnes morales départementales avec pour compétence l’aide sociale et des personnes morales régionales avec pour compétence le développement économique. Ce sont les mêmes personnes physiques qui administrent la Guyane départementale et régionale.
- Du point de vue des compétences, celles des DOM sont plus larges que celles des départements métropolitains en matière de relations internationales, de fiscalité, de culture, …
Les collectivités d’outre mer ont un régime spécifique du point de vue des pouvoirs et des compétences. Elles peuvent adopter des lois de pays qui touchent au domaine de la constitution et qui diffèrent de la loi de droit commun en matière d’Etat Civil par exemple. Elles sont administrée par une assemblée et par un exécutif, mais l’exécutif est responsable devant le délibératif comme en Polynésie. Ajoutons que le régime de la Nouvelle Calédonie est proche de celui d’un Etat Fédéré dans un Etat Fédéral.
CHAPITRE 6 : Le décret du 27 avril 2004 sur les préfets de départements et de régions qui réactualise la déconcentration et se substitue au décret du 1er juillet 1992
CHAPITRE 7 : Le rapport du Comité pour la réforme des collectivités territoriales dit « rapport Balladur »
Ce rapport cherche une plus grande efficacité dans la gestion des collectivités territoriales. Les principales suggestions sont la création de 12 métropoles par la loi. Il faut entendre par métropole une nouvelle catégorie de collectivité territoriale dans laquelle serait confondues les compétences des départements et des communes sur un territoire donné, un bassin de vie. La création ne serait pas volontaire comme pour les communautés de communes ou urbaines. Par exemple Belfort/Montbéliard devient une métropole : Cela signifierait qu’en lieu et place des trois départements et des 250 communes qui se partagent l’administration de cette aire urbaine, il n’y aurait plus qu’un seul grand conseil d’une grande collectivité, avec un grand exécutif exercé par les mêmes élus (les compétences appartenant aujourd’hui séparément au conseil général et au conseil municipal).
L’idée est de faire de ces métropoles des villes mondiales, européennes : recherche scientifique, enseignement, transport, culture, …
- création des conseils territoriaux qui se substituent aux actuels conseils généraux et des régions.
- Les compétences seront spécialisées pour les départements et les régions, la close de compétence générale subsistant uniquement pour les communes et intercommunalités
- Possibilité donnée aux régions et départements de fusionner, toujours avec l’idée de faire des économies d’échelle et d’être plus efficace. Par exemple, on pourrait imaginer une fusion de la Bourgogne et de la Franche-Comté, par affinité économique, historique, …
Voir Titre 12 de la constitution de 1958, en particulier les articles 72, 72-1, 72-2
PARTIE 3 : l’administration d’Etat
On distingue toujours l’administration centrale (premier ministre, ministres, …) de l’administration territoriale (préfets, antenne du ministère).
L’administration centrale fait de la conception et de l’évaluation.
L’administration territoriale en fait l’application, notamment par la déconcentration.
A l’échelon central, les ministères sont structurés en grandes directions, elles mêmes divisées en sous directions et en bureaux. Il y a des corps de contrôle : Conseil d’Etat, Cour des Comptes. Il y a également quelques originalités :
- le médiateur de la république a été créé pour réfléchir sur le rapport qui existe entre l’administration et l’Etat
- les AAI (autorités administratives indépendantes), sous forme de conseils et d’agences. Elles sont là pour dépolitiser les thèmes sensibles (audiovisuel, nucléaire, …)
PARTIE 4 : l’administration des collectivités territoriales
Régions, département, communes
Leurs pouvoirs sont délibératif et exécutif (+élection)
Ce qui est important est l’intercommunalité qui revêt 4 formes :
- les syndicats de commune ou mixtes (communes et départements, contrôle des commerces)
- communauté de commune (de 15000 à 50000 habitants)
- communauté urbaine (Strasbourg)
Leurs compétences sont spécialisées, ce sont des établissements publics territoriaux (compétences : transports en commun, déchets, développement économique). L’administration se fait par le biais d’un président et d’un conseil.
